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Klagen gewonnen in Hessen: Gutachten zu Verfassungsschutz und Informationsfreiheit jetzt öffentlich

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Schlecht gebrüllt, Löwe: Mit zwei Klagen haben wir das hessische Innenministerium dazu gezwungen, uns Gutachten herausgegeben. Wir veröffentlichen die Dokumente und stellen damit die Weichen für mehr Transparenz in Hessen.

Am Ende ging es doch schneller als gedacht: Nachdem das hessische Innenministerium im Frühjahr des vergangenen Jahres noch zwei Anfragen nach seinen Gutachten abgelehnt hatte, hat es jetzt nachgegeben und uns die Dokumente zugesandt. Der Grund dafür: Wir hatten das Ministerium erstmals nach dem hessischen Informationsfreiheitsgesetz verklagt.

Damit können wir jetzt zum einen den Bericht der hessischen Expertenkommission zum Landesamt für Verfassungsschutz veröffentlichen. Zum anderen veröffentlichen wir den Evaluationsbericht des Ministeriums, der dem Informationsfreiheitsgesetz vorausging.

Entwurf für Verfassungsschutzgesetz war ungenügend

Der Bericht der hessischen Expertenkommission zum Landesverfassungsschutz sollte im Jahr 2015 klären, ob die Hessische Landesregierung Empfehlungen aus dem Bundestag umgesetzt hatte, die nach den Anschlägen der (auch in Hessen aktiven) NSU-Terrorgruppe eine Verbesserung der Sicherheitslage bringen sollten. Die Kommission, der u.a. die ehemalige Bundesjustizministerin Herta Däubler-Gmelin angehörte, kam zu dem wenig überraschenden Ergebnis, dass große Teile der Empfehlungen nur unzureichend umgesetzt werden sollten.

Wie die Stellungnahme der Kommission zeigt, die wir veröffentlichen, übten die Expertinnen beispielsweise Kritik an den geplanten Vorgaben zum Quellenschutz und erklärten, viele Begriffe in den Regelungsentwürfen zum Verfassungsschutz seien unklar. Inzwischen ist ein neues Gesetz zum Verfassungsschutz beschlossen worden, dass u.a. einen Staatstrojaner für die hessische Regierung erlaubt.

Evaluation: IFG ist okay

Außerdem gab das Innenministerium nach unserer Klage das Gutachten heraus, das dem Hessischen Informationsfreiheitsgesetz vorausgegangen war. Das Informationsfreiheitsgesetz, das die schwarz-grüne Regierung in Hessen vor anderthalb Jahren eingeführt hat, ist selbst im Vergleich mit anderen Bundesländern ziemlich besonders: Es gilt nur für Landesbehörden, nicht für die Kommunen, die in der Regel einen Großteil der Anfragen von Bürgerinnen erhalten. Nicht nur das Landesamt für Verfassungsschutz, selbst die Polizei ist vom Gesetz ausgenommen.

Wie aus dem Gutachten hervorgeht, waren solche Einschränkungen eigentlich nicht nötig. Die Evaluation des Innenministeriums ergab, dass die Einführung eines Informationsfreiheitsgesetz problemlos möglich wäre und andere Bundesländer mit derartigen Gesetzen keine schlechten Erfahrungen gemacht hatten.

Nachhilfe in Sachen Transparenz

Die Herausgabe der Gutachten hilft der Hessischen Landesregierung hoffentlich, sich künftig an das Gesetz zu halten. Ursprünglich hatte das Innenministerium uns gegenüber argumentiert, die Gutachten müssten geheim bleiben, weil der sogenannte Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung von den Anfragen betroffen sei. Auch der Landesbeauftragte für Informationsfreiheit schloss sich dieser Sicht an. Erst vor Gericht merkte das Ministerium jetzt offenbar, dass seine Auffassung nicht haltbar war.

zur Stellungnahme der Expertenkommission zum Verfassungsschutz (2015)

zur Evaluation von Informationsfreiheitsgesetzen (2017)

 

 

 

 

Expertenkommission der Hessischen Landesreg ierung STELLUNGNAHME zu dem Entwurf für ein Gesetz zur Neufassung des Gesetzes über das Landesamt für Verfassungsschutz
Zusammenfassende Stellungnahme Der Entwurf für ein Gesetz zur Neufassung des Gesetzes über das Landesamt für Verfas- sungsschutz (LN -GE) ist in der vorgelegten Fassung nicht geeignet, die Empfehlungen des NSU- Untersuchungsausschusses des Deutschen Bundestags umzusetzen. Die Empfehlungen des Bundestagsuntersuchungsausschusses sind darauf gerichtet, auf dem Gebiet ' des Verfassungsschutzes ein größeres Maß an Gemeinsamkeit zu schaffen und den ,,Länderegoismus''. zurückzudrängen . Mit diesem Ziel ist nicht vereinbar, dass der Entwurf „hes - sische" Eigenheiten betont und Sonderwege beschreitet . Bedenken bestehen hierbei auch gegen die regelungstechnische Ausgestaltung des Entwurfs, und zwar insbesondere im Hinblick auf den Umgang mit den Themen Gesetzgebungszuständig- keit (Rn. 8 ff .), Normenklarhei t (Rn. 26 ff .), Aufgabenbeschreibung (Rn. 36 ff.), informationelles Trennungsprinzip und Grundrechte (Rn. 46ff.), Vertrauenspersonen (Rn. 63 ff.) und Quellen - schutz (Rn. 84 ff .). 1 Die Kommission nimmt hinsichtlich ihrer Einsetzung und Arbeitsweise auf die „Bewertungen und Handlung s~mpfehlungen" (BuH) betreffend die Umsetzung der einvernehmlichen Em- pfehlungen des NSU-Untersuchungsausschusses des Deutschen Bundestags Bezug. 2 Sie wurde in ihrer 5. Sitzung am 25.11.2014 durch den Hessischen Minister des Innern und für Sport damit beauftragt, zu dem am 10.10 .2014 öffentlich gemachten Entwurf für ein Gesetz zur Neufassung des hessischen Gesetzes über das Landesamt für Verfassungsschutz (LN-GE) Stellung zu nehmen . 3 Der Gesetzentwurf wurde der Kommission durch das Hessische Ministerium des Innern und für Sport zugeleitet . Zudem haben Vertreter des Ministeriums zum Gesetzentwurf berichtet . Darüber hinausgehend hat sich die Kommission im Zusammenhang mit der Beratung der auf den Verfassungsschutz bezogenen Empfehlungen des Bundestagsuntersuchungsausschus- ses über die Praxis beim Landesamt für Verfassungsschutz Hessen informiert (vgl. BuH, Rn. 330 ff.). 4 Ausgehend hiervon hat die Kommission den genannten Gesetzentwurf erörtert und bewer- tet . Sie hat hierbei vollständiges Einvernehmen erzielt. Die vorliegende Stellungnahme wird daher von der gesamten Kommission getragen . 1
5 Hiernach ist der Entwurf in der vorge legt en Fassung nicht geeignet, die Empfehlungen des Bundestagsuntersuchungsausschusses umzusetzen . Dies beruht zunächst darauf, dass der Entwurf landesspezifische Eigenheiten betont und Sonderwege beschreitet. Dies ist mit dem Ziel der Empfehlungen des Bundestagsuntersuchungsausschusses nicht vereinbar, auf dem Gebiet des Verfassungsschutzes ein größeres Maß an Gemeinsamkeit zu schaffen und den ,,Länderegoismus" zurückzudrängen. 6 Die Kommission hat hierbei auch Bedenken gegen die regelungstechnische Ausgestaltung der Vorschriften. Die Einwände der Kommission betreffen sowohl forma le Aspekte wie die Gesetzgebungszuständigkeit und die Gestaltung der Normen (Normenkla rheit), aber auch grundlegende inhaltliche Fragen wie die Beschreibung der Aufgaben , die Beachtung des informationellen Trennungsprinzips und von Grundrechten, die Rechtmäßigkeit des Han- delns von Vertrauenspersonen und den Umgang mit dem Quellenschutz . 7 Die Kommission hält es für geboten, den Entwurf zu überarbeiten . Hierbei sollte die Gesetz- gebung des Bundes und der anderen Länder berücksich t igt werden . 2
Gesetzgebung sz uständi gke it 1. Der Bund hat auf dem Gebiet des Verfassungsschutzes für erhebliche Bereiche die aus- schließliche Gesetzgebung (Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 Buchst. b GG). Gleichwohl enthält der Entwurf Regelungen zu diesen Bereichen. II. Der Erlass eigener, vom Bundesrecht abw eichender Gesetzesvorschriften begründet Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Entwurfs. III. Dies betrifft insbesondere die Vorschriften zur Beschreibung des „Zwecks des Verfas- sungsschutzes", der „Zusammenarbeit mit anderen Behörden" und der „Übermittlung von Daten innerhalb des öffentlichen Bereichs"(§§ 1, 7, 22 LfV-GE). 8 Nach der in Art . 73 Abs. 1 Nr. 10 Buchst. b GG enthaltenen Begriffsbestimmung ist der „Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, des Bestandes und der Sicherheit des Bundes oder eines Landes" (Verfassungsschutz im materiellen Sinne) eine „gemeinsame Aufgabe von Bund und Ländern" (so auch HLT-Drs. 12/6584, S. 11). Demzufolge o'bliegt die Verteidigung des gemeinsamen verfassungsrechtlichen Wesenskerns sowie der Sicherheit und des Bestandes aller allen . Hierdurch zeichnet sich der Bereich des Verfassungsschut zes durch eine „Aufgabenparallelität" aus, die naturgemäß Fragen nach der Kompetenzve rt ei- lung aufwirft (näher Droste, Handbuch des Verfassungsschutzes, S. 33 ff.). 9 Diesbezüglich ist zunächst festzustellen, dass Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 Buchst. b GG ausschließ- lich den Bund ermächtigt, die „Zusammenarbeit des Bundes und der Länder" auf dem Ge- biet des Verfassungsschutzes zu regeln. Hierunter ist sowohl die Zusammenarbeit von Bund · und Ländern zu verstehen als auch „das Zusammenwirken (Werthebach/Droste der Länder untereinander " in Bonner Kommentar zum Grundgesetz, 87. Lieferung, Art . 73 Nr. 10 Rn. 72). Zudem darf der Bund gemäß Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG eine „ Zentralstelle [ ...] zur Sammlung von Unterlagen für Zwecke des Verfa ssungsschutzes" errichten . 10 Von seiner Gesetzgebungskompetenz hat der Bund durch das „Gesetz über die Zusammen- arbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und übe r das Bundesamt für Verfassungsschut z" (Bundesverfassungsschut zgeset z - BVerfSchG) Ge- brauch gemacht. Das BVerfSchG verpflichtet den Bund und die Länder, zum Zweck e des Ver- fassungsschutzes zusammenzuarbeiten (§ 1), und formt diese Verpflichtung in zahl reichen Vorschriften aus. Zu nennen sind insbe sondere die Vorschriften zur Aufgabe und zum Tät ig- 3
werden der Verfassungsschutzbehörden sowie zum gegenseitigen Info rmationsausta usch (§§ 3 ff . BVerfSchG) einschließlich der Übermittlung von Erkenntnissen an Sicherhe its- und Strafverfolgungsbehörden (§§ 20, 21 BVerfSchG). 11 Auch der Entwurf zur Neufassung des Gesetzes über das Landesamt für Verfassungsschutz {LN -GE) enthält zu den vorgenannten Gegenständen Regelungen. So normiert § 1 LN -GE den „Zweck des Verfassungsschutzes" . § 3 Abs. 2 LN-GE enthält eine Bestimmung für das Tätigwerden des Bundesamts für Verfassungsschutz (BN) und anderer Landesverfassungs- schutzbehörden im lande Hessen.§ 22 LN-GE regelt die „Übermittlung des öffentlichen Bereichs" einschließl ich der Übermittlung von Daten innerhalb an Behörden des Bundes. Darüber hinausgehend enthält § 7 Abs. 2 LN -GE eine Vorschrift zur Zusammenarbeit in gemeinsamen Zentren. Gegen dieses Nebeneinander von Landes- und Bundesvorschriften hat die Kommission erhebliche Vorbehalte; im Einzelnen: 12 Gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 Buchst. b GG, § 1 Abs. 1 und 2 BVerfSchG ist Hessen verpflich - tet, zum Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, des Bestandes und der Si- cherheit des Bundes und der Länder mit dem Bund und den anderen Ländern zusammenzu - arbeiten. 13 § 1 LN-GE bestimmt abweichend hiervon, dass der Verfassungssch utz (lediglich) ,,de m Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung" diene . Zwar greift der Entwurf die nicht genannten Elemente der Definition an anderer Stelle wie selbstverständlich auf, etwa bei der Aufgabenbeschreibung in § 4 Abs. 1 LN -GE, die ausdrücklich von „ Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren für die freiheitliche demokratische Grundordnung , den Bestand und die Sicherheit des Bundes und der Länder" spricht . 14 Jedoch ist zu beachten, dass der Begriff „Verfassungsschutz" ein Rechtsbegriff ist, dessen Bedeutung infolge der grundgesetzlichen Legaldefintion in Art. 73 GG und den inhaltlich deckungsgleichen Sprachgebrauch des Bundes- und der Landesgesetzgeber (vgl. neben § 1 Abs. 1 BVerfSchG die Parallelnormen in den Verfassungsschutzgesetzen der anderen Län- der) sowie in der Literatur vollständig festge legt ist. 15 Mit diesem begrifflichen Konsens bricht der Entwurf . Die Kommission bemängelt das. Sie verkennt dabei nicht, dass inhaltlich durchau s über die Angemessenhe it der „Staatszentr ie- rung" im Bereich des Verfassungsschutzes diskutiert wird, und hierbei insbesondere die Fra- ge, ob sich die Bedrohung durch verfassungsfeindliche Bestrebungen nicht eher „gegen die Menschen" und weniger „gegen den Staat" als solchen richtet (vgl. zur Kritik etwa Aden, 4
Stellungnahme zum Entwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Verbesserung der Zu- sammenarbeit im Bereich des Verfassungsschutzes, S. 3). 16 Allerdings kann eine Neuformulierung des Zwecks nicht im Alleingang eines Landes und am Grundgesetz vorbei erfolgen . Die Kommission weist darauf hin, dass die Empfehlungen des Bundestagsuntersuchungsausschusses darauf gerichtet sind, auf dem Gebiet des Verfas- sungsschutzes ein größeres Maß an Gemeinsamkeit zu schaffen und den „Länderegoismus" zurückzudrängen. ,,Hessische" Eigenheiten, wie sie innerhalb des Entwurfs beispie lsweise auch bei der Definition der freiheitlichen demokratischen Grundordnung anzutreffen sind (Vgl. § 5 Abs. 2 Nr. 7 LN-GE), stellen insowe it keinen Fortschritt, sondern einen Rückschritt dar. 17 § 1 LN-GE steht in der vorgelegten Fassung mit Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 Buchst. b GG und § 1 Abs. 1 BVerfSchG nicht in Einklang. Die Norm müsste über ihren Wortlaut hinausgehend erweitert werden. Ob dies im Wege der Auslegung gelingen kann, ist methodisch zweifel - haft . Die Kommission hat daher Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der Vor - schrift, die neu zu fassen ist. 18 Zweifel bestehen auch hinsichtlich der Vorschriften zum Informationsaustausch. Die§§ 5, 6, 18 ff. BVerfSchG entha lten Regelungen zur Informationsübermittlung (eingehend BuH, Rn. 35 ff.). Da die Gesetzgebungskompetenz des Bundes hierbei auf die Frage der Zusam- mer:iarbeit des Bundes und der Länder beschränkt ist, stellt das BVerfSchG klar, dass es nur den länderübergr eifenden und den Informationsaustausch unter Beteiligung des Bundes regelt; auf den Info rmationsaustausch „zwischen Behörden desselben Bundeslandes" findet es hingegen keine Anwendung (§§ 18 Abs. 1 Satz 3, 21 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG; vgl. auch § 18 Abs. 1 b Satz 2 BVerfSchG-B 2015) . Letzteres ist durch die Landesverfassungsschutzge- setze zu regeln. 19 Abweichend hiervon sieht § 22 LN -GE eine umfassende Regelung zur „Übermittlung Daten innerhalb des öffentlichen von Bereichs" vor. Insbesondere enthält die Norm mehrere Vor schriften zur Übermittlung von Informationen an Polizei- und Strafverfolgungsbehörden des Bundes (Absatz 1 und Absatz 2) sowie an das BN (Absatz 3). Die Begründung des Ent- wurfs führt hierfür im Wesentlichen Gründe einer größeren systematischen Geschlossen~eit an. Auch nach der Berichterstattung gegenüber der Kommission soll mit der Regelung be- zweckt sein, die Übermittlungsvorschriften Gesetzestext zusammenzuführen. 5 zur Entlastung der Rechtsanwendung in einem
20 Die Kommission hat hiergegen Bedenken. Zunächst ist festzustellen, dass das Nebene inan- der mehrerer Rechtsquellen als solches kein Missstand ist, sondern bei Auseinanderfa llen der Gesetzgebungskompetenz in der . Natur der Sache liegt . Was der Bund aufgrund seiner ausschließlichen Zuständigkeit zu regeln hat, kann der Landesgesetzgeber nicht selbst re- geln. Möglich wäre allenfa lls ein „zitierender Verweis" auf die betreffende Bundesvorschr ift. Allerdings wäre es nach Ansicht der Kommission vor zugswürdig, den Verweis expli zit zu machen (so z.B. die §§ 3; 4 VerfSchG HH für die Frage der Zusammenarbeit und die Aufga- benbeschreibung). Unbeschadet dieses formalen Aspekts fehlt es bei der Vorschrift des§ 22 LN-GE allerdings an der notwendigen inhaltlichen Übereinstimmung mit den betreffenden Bundesnormen. So regelt § 22 Abs. 1 und 2 LN -GE lediglich die Übermittlung an die Be- hörden „des Landes und des Bundes", nicht aber - wie es § 21 BVerfSchG vorsieht - die Übermittlung „von Land zu Land". Darüber hinausgehend weicht die Formulierung der Vor- aussetzungen für die Übermittlung von den Vorschriften des Bundesrechts ab. 2.1 Hierdurch wird nicht nur das Ziel verfehlt, sämtliche Vorschriften an einer Stelle zu bünde ln. Der Entwurf erweckt vielmehr den Anschein, dass der Land·esgesetzgeber selbst auf einem Gebiet regelnd tätig werden soll, für das er nicht zuständig ist. Dies begründet Zweifel an der formellen Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift. 22 Entsprechende Bedenken ergeben sich auch hinsichtlich der Regelungen zur „Zusamm enar- beit mit anderen Behörden" (§ 7 LN-GE). Das BVerfSchG enthält keine eigene Regelung für die Zusammenarbeit in den gemeinsamen Zentren (z.B. GETZ, GTAZ). Dem liegt die Auf - fassung zugrunde, dass es sich bei den Zentren nicht um eigenständige Behörden handelt , sondern um eine besondere Form des Informationsaustauschs, für den die allgemeinen Vor - schriften gelten . Diese Auffassung wurde nach den der Kommission vor liegenden Informa- tionen bislang auch im Hessischen Ministerium des Innern und für Sport vertreten (vgl. das ,,Eckpunktepapier zur Konzeption GETZ", VS- NfD). 23 Abweichend hiervon sieht§ 7 Abs. 2 LN -GE eine gesetzliche Vorschrift zur Zusammenarbeit in gemeinsamen Zentren vor. Nach der Begründung des Entwurfs ist hierbei vor allem die ,,Zusammenarbeit der Verfassungsschutzbehörden von Bund und Ländern" gemeint, insbe- sondere in GETZund GTAZ. 24 Die Kommission hat an der Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschrift Zweifel. Die Zusammen - arbeit von Behörden des Bundes und der Länder in gemeinsall)en Zentren unterfällt bereits 6
begrifflich der ausschließlichen Gesetzgebungszuständ igkeit des Bundes aus Art . 73 Abs. 1 Nr. 10 Buchst. b GG zur Regelung „der Zusammenarbeit des Bundes und der Länder". 25 Die Gesetzgebungskompetenz des Landes ergibt sich auch nicht etwa daraus, dass die Norm lediglich die Behörden de.s Landes zur Mitwirkung verpflichtet. Könnte jedes Land selbst über das Ob und - quasi „erst recht" - über das W ie der Mitwirkung „seiner" Verfassungs- schutzbehörde an einer von Bund und Ländern gemeinsam zu betreibenden Einrichtung entscheiden, bestünde die Möglichkeit, dass einzelne Länder von einer Mitwirkung absehen oder sie in der Sache oder gegenüber einzelnen Teilnehmern beschränken. Damit aber wäre eine Zusammenarbeit im Sinne der Wahrnehmung einer „Gemeinschaftsaufgabe", wie sie das Grundgesetz vorsieht und die nach der Kompetenzordnung vom Bund zu regeln ist, ggf . unmöglich . Unbeschadet dessen bestehen auch gegen die inhaltliche Ausgestaltung der Norm Vorbehalte (näher u. Rn. 31, 46 ff.). 7
8
Normenklarheit IV. Die Kommission empfiehlt, bei der Gesetzesfassung besonderes Augenmerk auf die Nor- menklarheit zu legen. Bei der Verwendung neuer und unbestimmter Rechtsbegriffe ist Zurück- haltung geboten. Auch sollten legislative Zielvorstellungen und Normtext nach Möglich keit nicht miteinander verwoben werden. " V. Zudem rät die Kommission zu mehr begrifflicher Geschlossenheit innerhalb des Entwurfs . Die Gesetzessprache sollte eindeutig und einheitlich sein. VI. Auch sollten Kompetenzgrenzen bei der Gesetzessystematik berücksichtigt werden. So wäre es beispielsweise sehr viel normenklarer, bei der Beschreibung der „Aufgaben" und bei den „Begriffsbestimmungen" (§§ 4, 5 LN-GE) solche nach dem Bundesverfassungsschutzgesetz und ergänzende landesgesetzliche Aufgaben und Begriffe voneinander abzuschichten. 26 Die Kommission empfieh lt, bei der Gesetzesfassung besonderes Augenmerk auf Beständ ig- keit und Klarheit von Normenen zu legen . Abweichend hiervon führt der Entwurf wiederhol t neue und wenig bestimmte Rechtsbegriffe ein. 27 Zu nennen ist. exemplarisch die Vor schrift zum „Leitbild" (§ 2 LN-GE). Nach der Norm soll das LN Hessen „analyt ische Kompetenzen" zur Beurteilung von Gefahren „vorhalten ". Zu- dem soll es am „öffentlichen Diskurs" teilhaben und „gese llschaftliche Vielfalt" ,,berücksich- tigen". 28 . Die schrift liche Begründung führt hie rzu aus, dass durch die Beschreibung des Leitbilds „die Funktion des Verfassungsschutzes zugunsten der freien Deutschland und Hessen unterstrichen" und pluralen Gesellschaft in werde und zudem „die Maßstäbe der Arbeitsweise (Analysefähigkeit) des Landesamts für Verfassungsschutz an modernen Anforderungen aus- gerichtet" würd en. 29 Die Kommission bewertet dies kritisch . ,,Öffentlicher Diskurs" und „gesellschaftliche Vielfalt" sind keine rechtlichen , sondern politische Begriffe, aus denen sich kaum ein konkreter Rege- lungsgehalt ableiten lässt. In der Sache dürfte es sich bei § 2 LN-GE weniger um eine Norm als vielmehr um eine Äußerung zur legislativen Zielvorste llung handeln. Die Kommission empfieh lt, diese nicht mit dem Vorschriftentext zu vermengen . Motive , Absichten und Vor- .stellungen über den Gesetzeszweck können in der Begründung niederge legt werden. Sofern eine Verankerung im Gesetz unerlässlich erscheint, besteht die Möglichke it einer Präambe l. 9

 

 


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